Д.А. Коростелев, журнал Политический барометр, ноябрь, 2005 год

Всенародный учёт и контроль - это то, что по В.И. Ленину обще и государственному капитализму, и социализму. И с этим, на мой взгляд, трудно поспорить, поскольку любая система будет функционировать без значительных сбоев и неполадок только в том случае, если налажен механизм контроля за её деятельностью. Другими словами, система только тогда будет функционировать должным образом, когда будут и те, кто способны и компетентны контролировать заданный ход её функционирования.

Между тем российская ситуация с государственным контролем вообще и его финансовой составляющей в частности, в нынешних условиях достаточно трагична. Причем, я считаю, что это трагизм без обозримых границ и, как следствие, вопрос об этой проблеме вычеркнут из перечня первоочередных общегосударственных вопросов. Нет вопроса – нет проблемы.

Начну с того, что в большинстве учебников по финансовому праву России, в разделах, посвященных государственному финансовому контролю, исследователи (уделившие финансовому контролю вообще хоть какое-либо внимание) упоительно муссируют идею о государственном финансовом контроле как о неотъемлемом государственном институте, происхождение которого естественно и обусловлено контрольной функцией финансов.

Вот уж действительно - свежо предание, да верится с трудом. Дело в том, что в реальности у финансов нет никакой контрольной функции. Нет, и никогда не было. Если, с существованием функции распределительной, ещё можно отчасти согласиться (например, представить её как функцию распределения внутреннего валового продукта и национального дохода и тем самым, придать ей особый смысл одной из функций самих денег - средство платежа и расчётов), то контрольная функция финансов (так называемый контроль рублём) есть ничто иное, как плод воображения исключительно советской финансовой науки, догматы которой слепо копирует её преемница - наука российская.

Напомню, что в экономическом аспекте - государственные и муниципальные финансы, государственный и местный бюджет 1 есть совокуп­ность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов финансовых ре­сурсов, предназначенных для осуществления общих задач государства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и выполнения функций соответствующих органов власти. Повторюсь - в реальном денежном обороте и бесспорно, ничто при этом не является препятствием для реализации функций самих денег.

С другой стороны, я и не берусь оспаривать контрольную функцию финансовой системы. Наряду с функциями планирования и организации, функция контроля для финансовой системы первостепенна и должна иметь решающее значение.

Но что есть контрольная функция финансов? С моей точки зрения, контрольная функция финансов и фактически, и терминологически – фантом, эфемерный идеал и одновременно с этим бесполезный рудимент, доставшийся нам от эпохи усиления роли финансовых органов в социалистическом соревновании.

И наоборот. Крах Советского Союза стал крахом государства как такового. С развалом страны вместе с её финансовой системой была напрочь уничтожена системная функция контроля. Нам, по сути, была оставлена лишь выдумка - контрольная функция финансов. Увы, но ей мы и довольствуемся до сих пор.

Сегодня принципиально важно понять, что, во-первых, государственный финансовый контроль не естественно сложившийся институт, и не саморегулирующееся образование, а искусственная, насаждаемая и вездесущая идея, властный инструмент государства, один из его возможных, так сказать, прибыльных проектов. В противном случае, если бы всё обстояло так органично и идеально, как об этом пишут в учебниках о финансовом праве, то почему до настоящего времени уже в современной, постсоветской России отсутствует законодательно утверждённая государственная концепция или хотя бы внятная позиция о перспективах развития государственного финансового контроля? К чему все эти баталии за место у руля в системе государственного финансового контроля (Счетная палата или Минфин) и границах его проведения (либеральные или социальные ценности), если всё доктринально представлено как эволюционный процесс?

Во-вторых, и это самое главное, устойчивое мнение о реальности контрольной функции финансов не оставляет ни одного шанса для критических замечаний к проектам из разряда «общественный (варианты: социальный, партийный, народный и т.п.) контроль над бюджетными средствами» 2.

Очевидно, что в нас непоколебимо – у финансов есть контрольная функция, и она означает участие финансов в контроле за эффективным использованием всех видов экономических ресурсов, а раз это так, то они (финансы) сами себя и проконтролируют. Если следовать такой логике, то на вопрос, обращённый к самим финансам, что они всё-таки контролируют, финансы будь их воля, не задумываясь, ответили бы – себя. Тогда, исходя из отчётных документов контролирующих органов, аналогичного ответа можно было бы ожидать и на вопрос, что финансы расхищают.

Почему разговор зашёл об этом? Со следующего года почти две пятых бюджетных средств всей страны (местные бюджеты) в большинстве своём останутся без контроля. Вышестоящие органы государственной власти субфедерального уровня будут не вправе проверять использование бюджетных средств в муниципальных образованиях. Всё сказанное – предмет сегодняшних жарких споров (переводимых, кстати, автоматически в плоскость споров о пользе либерализма вообще), но это там, на материке. На Камчатке об этом не полемизируют. Мы, как всегда, прекрасны в своей умиротворенности и подозрительной предсказуемости: нас пнули - мы летим, не пинают - стоим, ждем пинка. Per absurdum .

Что в результате может получиться? Часть фундамента, на котором зиждется вся Камчатка – это любое поселение в любом её районе. Несмотря на предполагаемые различия, поселения у нас все похожие: именно здесь сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальные гарантии, закреплённые в Конституции и именно сюда, в местные администрации в случае неполучения таких гарантий граждане обращаются с жалобами.

Так вот, здесь же, почти все знают, что, к примеру, в коммунхозе воруют стройматериалы и топливо, приписывая объёмы или искажая фактические параметры теплоснабжения, и что в детском саду не докладывают продукты, и что дорогу грейдировали только на бумаге и так далее. Знают? Конечно, знают, но делать ничего не будут. Кто прямо скажет своему соседу-односельчанину, что тот вор? Это раньше на Руси не били дураков. Теперь бьют. Простота, она по всем современным критериям уж точно хуже воровства. А если речь идет о родственнике или свойственнике, а тем более о Главе села или района? Смогут сказать или полноценно проверить? Нет, не смогут. И это первое замечание.

В соответствии с федеральным законодательством в муниципальном образовании может быть создан свой контрольный орган. Однако даже, если отвести на второй план вопрос: кто будет контролировать? (первое замечание о персоналиях и кадрах) и представить, что контрольные органы всё же будут созданы повсеместно, то вряд ли удастся уйти от вопроса: за счёт чьих средств? Скажем, например, что расходы на содержание аппарата дополнительных муниципальных чиновников для бюджета Алеутского или Быстринского муниципального района – нагрузка вовсе неподъемная и в то же время малоэффективная. Исторически, финансы в поселениях имеют более узкую сферу распределительных отношений, а значит и подконтрольны, должны быть не часто, но периодически и только со стороны. И это замечание второе.

Как и раньше, так и в самой ближайшей перспективе, региональная власть на Камчатке будет продолжать собирать отчёты с мест, в том числе об исполнении нижестоящих бюджетов и на их базе формировать отчёт об исполнении бюджета Камчатской области. И это всё. Но это не контроль. Это профанация контроля. И если опираться исключительно на отчётные данные, можно заметить, что фундамента у Камчатки не стало, лишь только тогда, когда отчёты с мест перестанут поступать. Очевидно, что это путь тупиковый, но мы к таковым привыкли.

Итак, что нужно сделать, чтобы у Камчатки не было тупикового пути в развитии государственного финансового контроля?

Первое. Прекратить заниматься самообманом. Не следует нивелировать вопрос о проблеме с контрольной функцией областной финансовой системы. Такая проблема есть. Чтобы её решить, чтобы не потерять, не растрясти единство региона или, если угодно в силу объединения двух субъектов обрести такое единство заново, необходимо отказаться от любой трактовки контрольной функции финансов. Отказаться потому, что такой функции у финансов нет. А, следовательно, и строить на ней региональную финансовую политику нельзя.

Очевидным, ярким примером близорукости региональной власти в отношении контрольной функции финансовой системы региона является тот факт, что в официальном обращении к Президенту Российской Федерации об образовании нового субъекта России нет ни малейших положений о финансовом контроле. Ни одного. Хотя, на мой взгляд, такие положения должны были содержаться, как минимум, в трех из шести приложений к данному обращению:

•  В «Краткой социально-экономической характеристике Камчатской области и Корякского автономного округа» или в «Перечне необходимых мероприятий для проведения эффективного объединения Корякского автономного округа и Камчатской области в новый субъект Российской Федерации». Алгоритм прост: органы государственной власти субъектов с дефицитными и дотационными бюджетами обращаются к Главе государства с просьбой о выделении дополнительной федеральной финансовой помощи в общей сумме 2 870,8 млн. руб. и в качестве гарантии, наверное, следовало бы тут же, заранее ответить на возможный вопрос: кто эти средства будет контролировать? Или уголовное дело вице-губернатора округа М. Соколовского было демо-версией политической воли государства и нас оно ничему не научило?

•  В «Предложениях о порядке формирования и утверждения в переходный период бюджетов нового субъекта Российской Федерации», поскольку контроль - самостоятельная законодательно утвержденная стадия бюджетного процесса на любом уровне бюджетной системы.

•  В «Предложениях о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации и функционирования государственных органов и организаций Камчатской области и Корякского автономного округа на территории нового субъекта Российской Федерации», поскольку действующие в настоящее время контрольные органы (в обоих субъектах - региональные контрольно-счетные палаты) de facto являются органами государственной власти.

Второе. В агломерации-триумвирате: город Петропавловск - Камчатский – Елизовский район – город Вилючинск необходимо создать контрольные органы муниципальных образований, а в дальнейшем на их основе и с участием регионального контрольного органа образовать региональный совет по вопросам внешнего финансового контроля в Камчатской области.

Третье. Совету народных депутатов Камчатской области внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс России и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части наделения контрольных органов субъектов Российской Федерации правом осуществлять проверки местных бюджетов.

Подводя итог, ещё раз отмечу, что заниматься откровенной архаикой на грани саботажа государственных интересов – это, мягко говоря, не то, что нужно Камчатке в сложившихся условиях. Синхронное проведение мер субфедеральной финансовой политики, направленной на скорейшую реализацию общероссийского императива жизни страны - «быть сильной и конкурентоспособной», с одной стороны, и создание нового качества институту финансового контроля, с другой, позволят в самые ближайшие годы решить наиболее острые проблемы экономического развития полуострова, кардинально повысить уровень жизни граждан, проживающих на его территории.

1. Обобщено, поскольку данные понятия в экономическом аспекте от источника к источнику существенно не различаются ни по содержанию, ни между собой.

2. Лично я к таким проектам вообще отношусь скептически. По крайней мере – в реалиях сегодняшнего дня и окружающей меня действительности. Тем более, что это только при социализме и естественно исходя из классовой природы «социальный контроль призван способствовать совершенствованию социалистических общественных отношений, что предполагает развитие различных форм социального контроля и прежде всего форм, основывающихся на растущей социальной активности трудящихся». (Цит.: Философский энциклопедический словарь. – М.: Советская энциклопедия. – 1989. – С. 612). Наш удел при таком подходе, по-видимому, «социальный контроль, осуществляемый эксплуататорскими классами и государством », который «направлен на сохранение эксплуататорского строя» (Там же).