Научно-практический журнал Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации «Вестник АКСОР» №2 (26) 2013.  А.А. Новиков
Потребность в реализации контрольной функции человечество ощутило достаточно давно, возможно на этапе возникновения первых хозяйств. Подтверждением этого является собственно этимология слова КОНТРОЛЬ – слово это французского происхождения и дословно переводится как противосвиток. Так во Франции когда-то проверяли правильность обстоятельств дела - установить подлинность документов можно было только в одном случае: необходимо было разорвать свиток на две половины, которые хранились у доверенных и заинтересованных лиц и при случае, когда это было необходимо, половинки документа совмещались и устанавливалась его подлинность . 

 Свиток по-французски – role. А каждая из двух его частей – contre-role, то есть «противосвиток». Соединение двух «противосвитков» и дало миру слово «контроль» . Явно не менее старыми в употреблении являются и латинское слово РЕВИЗИЯ (от лат. revisio — пересмотр) и наше русское ПРОВЕРКА. Издревле хороший хозяин хотел знать все обстоятельства совершаемых сделок, быть уверенным в правильности учёта и составе своего имущества. Тоже можно сказать и о разумных государственных деятелях, составляющих славу нашей страны. Практически каждый из оставивших свой след в истории государства самодержцев Российских сделал свой вклад и в историю контроля. Сейчас уже сложно сказать, когда контроль, и в частности контроль финансовый, стали осуществлять отдельные облечённые доверием люди или целые подразделения, однако с уверенностью можно говорить, что со временем контроль вырос из рамок одной из функций управления, отвечающей за обратную связь, и превратился в отрасль знаний. В мире в целом и конкретно в нашей стране к контролю демонстрировалось различное отношение. Пожалуй, наиболее бурным для данной отрасли оказался 20-й век. Были периоды жесточайшего, явно избыточного контроля, когда государство контролировало не только финансы, но и, по сути, все действия своих подданных. 

 Свежи в памяти и другие периоды, поры «парада суверенитетов», когда на государственном уровне звучали либеральные лозунги, призывающие к максимальному отказу государства от контроля над обществом и происходящими в стране экономическими процессами. Апологеты «дикого» рынка предполагали, что экономика во всех без исключения случаях способна к саморегулированию, а «невидимая рука рынка» в состоянии решить все экономические проблемы общества. Государственный финансовый контроль, являющийся неотъемлемой частью системы управления государством, был одной из основных мишеней доморощенных либералов.

 К середине 90-х в стране была практически уничтожена доставшаяся в наследство от СССР система финансового контроля, которую тогда представляло Контрольно-ревизионное управление Минфина России. Заработная плата сотрудников была на недопустимо низком уровне, сокращались ставки, в связи с отсутствием финансирования практически прекращены были командировки в отдалённые районы, в которых в отсутствие должного контроля финансовая дисциплина стала стремительно ухудшаться.  Так продолжалось до 1998 года, когда масштабы хищений бюджетных средств и государственной собственности достигли таких масштабов, что даже для наиболее стойких приверженцев либеральных идей стала очевидна необходимость установления контроля над использованием государственного имущества, а затем и в остальных сферах деятельности общества. 

 Однако время показало, что система КРУ Минфина, сложившаяся в стране с другой экономической формацией, уже не могла быть эффективна в новых условиях жизни. Организация, основывающая свою работу на контроле последующем, не могла работать на упреждение, практически отсутствовала практика контроля над доходной частью бюджета, не было достаточной практики контроля над использованием государственного имущества. Для этого требовалась иная система контроля, больше отвечающая требованиям времени. Такой системой стала система органов внешнего финансового контроля, которая начала складываться в России с середины 90-х годов. В 1995 году была создана Счетная палата Российской Федерации, примерно с этого времени в стране начинают образовываться региональные и муниципальные контрольно-счетные органы. И если в начале этот процесс сложно было назвать повсеместным, то сейчас региональные контрольно-счетные органы образованы во всех субъектах Российской Федерации, количество муниципальных контрольно-счетных органов составляет несколько сотен и ежегодно появляются десятки новых. Сегодня это уже не дань моде, и даже не веление времени, это адекватный ответ государства на существующий в зарождающемся гражданском обществе заказ, на социальную потребность в контроле. Таким образом, по нашему мнению, на вопрос о необходимости контроля над формированием и исполнением бюджета, использованием государственной собственности исчерпывающий ответ дан самим обществом - люди хотят знать, на что тратятся их налоги и кому и по каким правилам распределяются земли, а также иное государственное и муниципальное имущество. 

 Однако по-прежнему актуальным остаётся вопрос: каким должен быть этот контроль, какова миссия контрольно-счетных органов и на каких основных принципах должна строиться их работа?  Финансовый контроль явно не должен быть тотальным, избыточным, при этом желательно, чтобы все направления деятельности, в которых задействованы государственные или муниципальные финансы были с определённой периодичностью подвержены контролю. Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо процесс определения миссии рассмотреть поэтапно.

 На формирование миссии влияют несколько основных концепций : •    Концепция функциональной независимости контрольно-счетного органа; •    Концепция, согласно которой контроль является частью процесса управления; •    Концепция гласности; •    Концепция подотчётности.

 Существует видимость противоречия первых двух основных концепций, закономерно определяющая круг наиболее часто задаваемых вопросов: о какой функциональной независимости может идти речь, если функция принятия решений возложена на законодательную (представительную) власть, а их исполнения на исполнительную, при этом контрольный орган отвечает только за функцию обратной связи? И как может быть назван независимым контрольный орган, формируемый законодательным органом, и финансирование которого осуществляется финансовым органом, являющимся частью органов исполнительной власти? При этом необходимо учитывать, что в ходе своей деятельности контрольный орган даёт оценку не только качеству исполнения решений, но и качеству самих решений, принимаемых законодательным (представительным) органом.

 Очевидно, что в данном случае при реализации контрольных полномочий изначально могут крыться причины конфликтов, возникающих между контрольными и законодательными, а также исполнительными органами. Следствием возможности конфликта является ограничение, а в ряде случаев и самоограничение независимости контрольно-счетных органов, что, на наш взгляд, является первой и наиболее часто встречающейся ошибкой.

 Между тем, попытка и, надо сказать, достаточно удачная, примирить две вышеназванные концепции была предпринята ещё в 1977 году. Так, Лимская декларация руководящих принципов контроля , гласит:  «…Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем…» «…Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач…». В данном случае необходимо отметить, что 22 декабря 2011 года на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций была принята Резолюция №А/RES/66/209 «Содействие повышению эффективности, подотчетности, результативности и прозрачности государственного управления путем укрепления высших ревизионных учреждений», в соответствии с которой ООН «…с признательностью принимает также к сведению Лимскую декларацию руководящих принципов контроля 1977 года и Мексиканскую деклара¬цию независимости высших ревизионных учреждений 2007 года  и рекоменду¬ет государствам-членам применять принципы, изложенные в этих декларациях, в соответствии с их национальными институциональными структурами…».

 Законодательство Российской Федерации также подтверждает принятые на международном уровне стандарты, так Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» , принятый в феврале 2011 года, говоря об основах статуса контрольно-счетных органов, устанавливает их функциональную и организационную независимость. Отдельного внимания в определении миссии контрольно-счетных органов заслуживает концепция гласности в их деятельности .

 Давайте вновь обратимся к Лимской декларации. Вот что там сказано относительно публикации годового отчёта о деятельности контрольного органа: «…Этот доклад должен быть опубликован. Это обеспечит обширную информацию и вызовет дискуссии и таким образом создаст более благоприятный климат для реализации выводов и рекомендаций высшего контрольного органа…». Российское законодательство также содержит в себе требования о публикации результатов деятельности контрольно-счетных органов.  Между тем, на практике чаще всего эти нормы игнорируются или обходятся под предлогом нежелания создавать в обществе лишние очаги недовольства, напряжённости. Нередки случаи, когда результаты контрольной деятельности так и не становятся достоянием общественности.  По нашему мнению подобная позиция является ошибочной, наносящей вред интересам дела. Скрывая существующие проблемы от общества, власть увеличивает степень недоверия населения к властным институтам, показывает свою слабость и неспособность справиться с существующими вызовами. При этом особо необходимо подчеркнуть, что ни одну проблему не удастся скрывать бесконечно.

 Напротив, открыто говоря о проблемах и фактах нарушений, открыто демонстрируя процесс исправления недостатков, органы государственной и публичной власти способны увеличить степень доверия общества к своей деятельности, продемонстрировать свою способность справляться с трудностями. 
 Контрольно-счетные органы не в последнюю очередь созданы для обеспечения пользователей полной и объективной информацией об использовании бюджетных средств и распоряжении общественным имуществом, и это также будет являться дополнительным основанием для максимального освещения результатов контрольной деятельности.
При этом не следует забывать о подотчётности контрольно-счетных органов. Как было уже отмечено выше – контроль не самоцель. Контроль одна из неотъемлемых частей процесса управления, но контроль не есть некая вещь в себе. И поскольку социальный заказ на создание контрольно-счетных органов сегодня исходит от общества, то и подотчётны контрольно-счетные органы должны быть обществу, непосредственно - путём публикации результатов контрольных мероприятий в прессе и опосредованно – через представителей общества – депутатов представительных и законодательных органов при рассмотрении отчётов о деятельности этих органов и назначении их должностных лиц (председателей и аудиторов).  Подводя некое резюме вышесказанному, миссию контрольно-счетного органа можно сформулировать следующим образом:

 Проведение независимого, объективного и всестороннего контроля за использованием бюджетных средств и государственного (муниципального) имущества для предупреждения, пресечения и исправления допущенных нарушений в тесном сотрудничестве с органами законодательной (представительной) и исполнительной власти, в отдельных случаях с правоохранительными органами, с обязательной последующей публикацией результатов контрольной деятельности в целях: усиления подотчётности органов власти перед обществом; повышения прозрачности операций с государственным и муниципальным имуществом; увеличения доверия общества к деятельности органов государственной и публичной власти.