Д.А. Коростелев, А.А. Новиков, журнал Политический барометр, июнь, 2006 год

Изучение вопросов контроля государства над экономикой занимает очень важное место в любой идеологии. Вся жизнь общества, исходя из условий, постановленных задачей: государство всегда стремится ограничить свободу, а общество всегда к этой свободе стремится, напрямую связана с принятием в определенный момент конкретного, судьбоносного для общества решения.

Но сегодня в России такого решения не принято. В традиционной привычке рваться от одного ценностного символа к другому, наша страна безраздельно воспринимает в самом утрированном, доведенном до абсурда виде различные чуждые догматизированные модели.

Нужен или не нужен России государственный финансовый контроль? В каком виде, и кем он должен осуществляться? Какими должны быть его основные направления? В поисках ответов на эти вопросы написано множество статей, изданы десятки монографий, защищены сотни диссертаций. Финансовому контролю посвящена огромная часть отечественной и зарубежной литературы, в которой в большей или в меньшей степени освещены самые различные его аспекты.

Казалось бы, осуществить комплексный анализ на основе написанного с точки зрения содержания предмета рассмотрения и вытекающих отсюда выводов не представляет особой сложности. Однако более глубокий взгляд на эту тему приводит нас к совершено иному мнению, которое для понимания сущности, вернее сказать для обоснования необходимости государственного финансового контроля в современной России, представляется нам важным.

Главная проблема, встающая перед любыми исследователями государственного финансового контроля – проблема определения рассматриваемого понятия. Дело в том, что идеологи, общественные деятели и политики воспринимают наиболее существенные черты сложившейся исторической ситуации и стараются найти в её рамках для государственного финансового контроля оптимальные дефиниции.

Вообще, широкая дискуссия, ведущаяся вокруг государственного финансового контроля, показывает, что необходимо более четко определить предмет разговора. Ведь, не секрет, что до сих пор история государственного финансового контроля в России – это история того, как государственная власть пыталась сама себя контролировать.

Если не изменить эту ситуацию, не сменить парадигму в развитии института контроля, новые проблемы и противоречия будут неизменно накладываться на нерешенные старые, и, как следствие, будут множиться масштабные пробелы в обеспечении действенного контроля от имени общества за деятельностью государства по управлению национальными ресурсами страны.

Итак, до недавнего времени, огромный пласт научной, публицистической и специальной литературы, анализирующий государственный финансовый контроль в нашей стране, принадлежал к плоскости его исследования в рамках идейной платформы ортодоксального марксизма (ленинизма).

С самых первых своих шагов советская власть занялась созданием системы государственного контроля. Уже в декабре 1917 года был создан Народный комиссариат государственного контроля, а в 1918 году Конституция РСФСР закрепила, что финансовая политика Советской Республики способствует «основной цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан Республики в области производства и распределения богатств». В этих целях, не признавая ничего частного, государственная финансовая политика ставила себе задачей предоставить в распоряжение органов власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд.

Другими словами, цель финансовой политики России в советский период - обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства для их последующего перераспределения в соответствии с государственным планом. Естественно, что для достижения этой цели требовалась строжайшая финансово-бюджетная дисциплина, с основным атрибутом финансового механизма, инструментом изъятия всех неиспользуемых в соответствии с государственным планом финансовых ресурсов - государственным финансовым контролем. Будучи нацеленной, на максимальную действенность, система контроля (жесткая вертикаль с директивным методом регулирования) пронизывала всё общество.

Часто можно встретить суждения, что в советское время финансовый контроль был весьма действенный. То, что финансовых нарушений в то время было несравнимо меньше - факт бесспорный. Но трудно однозначно ответить, являлась ли причиной этого успешная деятельность органов государственного финансового контроля или же основной причиной были особенности самой советской системы, фактически исключавшей частную собственность, частное предпринимательство и, соответственно, возможности передачи государственных средств в частное пользование, жестко пресекавшей все попытки хищения государственных средств.

Да, контрольная функция советского государства на всех этапах истории Советской России считалась наивысшей задачей государственного строительства. Исторически складывалась система (именно — система!) всеобъемлющего контроля, в том числе и в финансово-бюджетной сфере. Во многом благодаря тотальному и жесткому контролю удалось отмобилизовать финансовые ресурсы на решение поистине грандиозных задач: индустриализация промышленности, электрификация страны, создание мощного военного потенциала и т.д.

Вместе с тем, на определенном этапе советской истории система контроля начала давать сбои. Ориентированный только на выявление фактов нарушения законодательства советский финансовый контроль, который, в условиях абсолютного преобладания в стране государственной собственности, охватывал практически всю экономику, не смог добиться от руководителей органов власти, министерств, предприятий и организаций хозяйского отношения к государственной собственности, экономного и эффективного расходования государственных средств. Несмотря на многочисленные директивы руководства страны, лозунг «экономика должна быть экономной» так и остался только лозунгом. Хищения так называемой социалистической собственности - как весьма крупные, так и мелкие, но осуществляемые повсеместно - стали привычным явлением образа жизни советского общества.

В последнее пятнадцатилетие XX века наша страна вновь явилась полем экономических экспериментов. Либералы, пришедшие к власти в результате «демократического всплеска», не только не восприняли опыт построения системы контрольных органов, имевшийся в России до революции, но и отказались учесть положительные моменты советского периода в истории государственного финансового контроля.

Увы, не в первый раз в истории Российского государства, радикализм при принятии государственных решений одержал верх над рационализмом. Выбор был сделан в пользу революционных преобразований на основе политики монетаризма, которая тут же стала воплощаться в самых безответственных актах так называемого невмешательства государства в экономику.

Руководством страны было заявлено об отходе от командно-административной (директивной) экономической модели к построению в России рыночной экономики. Более того, задача такого построения была объявлена новой государственной идеологией. При этом произошла явная подмена цели средством, ведь рыночная экономика выступает лишь одним из средств обеспечения научно-технического и социального прогресса. Поспешность и непродуманность действий государства, с которой в обществе производились преобразования, не выдерживает никакой критики. Налицо отрицательные результаты реформ: катастрофическое состояние социальной сферы, спад производства в реальном секторе экономики, «сырьевая» ориентация национальной экономики в целом.

Не нужно быть экономистом, чтобы понять - всё выше перечисленное является результатом ряда последовательно принимавшихся ошибочных политических решений.

Упрощенно, необходимость перехода к рыночной модели официально обосновывалась застоем в национальной экономике и тем, что наиболее развитые державы, такие как США, Великобритания, Франция и Япония, используя данную экономическую модель, опережают нас на пути прогресса и лучше удовлетворяют потребности своего населения. Что ж, с этим нельзя не согласиться, сделав, правда, одну оговорку - ни одна из перечисленных стран не использует модель рыночной экономики в чистом виде, предпочитая, смешанную экономическую модель. Такой тип не только несет в себе элементы рыночной экономики, но и предполагает прямое государственное вмешательство в экономику. Например, в Японии вмешательство государства в экономику настолько велико, что экономика данной страны максимально приближена к директивной (к той модели, от которой мы безоговорочно отказались). Достаточно существенным является вмешательство государства и в экономику США.

Названные выше страны в ходе своего исторического развития постепенно пришли от эпохи «дикого рынка» к экономической модели, в которой допускается необходимое влияние государства на национальную экономику. Россия же при осуществлении реформ попыталась проделать этот путь с точностью наоборот.

Будучи увлечённой западной моделью модернизации, Россия сделала свой выбор в пользу идеологии экономического либерализма – монетаризма, в основе которого лежит количественная теория денег (quantity theory of money). Данная теория приветствует свободный нерегулируемый рынок с ограничением государственного вмешательства в экономику, поддержанием стабильного темпа роста денежной массы. Разумеется, монетаризм впитал в себя указанные постулаты - деньги в монетаристской концепции играют определяющую роль в стабилизации и развитии рыночной экономики, поскольку они стоят в центре макроэкономической политики.

В итоге, при осуществлении реформы российской экономики, исходя из заданной цели, контроль государства над экономикой был сведён к минимуму. Результат нам уже известен.

Однако, важнее, может быть, даже и не это. Либерализм основан на принципе незыблемости естественной свободы индивидуума. Причем, нельзя не сказать, что в либеральной идеологии свобода трактуется не с целевой, содержательной стороны «свобода для» (freedom), а именно с точки зрения «свобода от» (liberty). Свобода по либеральному – это свобода, прежде всего от ответственности за свои действия, от бремени моральных норм, от групповых, классовых, национальных и иных убеждений, и опять же от исторической памяти… Идеология либерализма делает упор не на общество или государство в целом (идеология либерализма вообще экстерриториальна), а на отдельно взятого индивидуума. Для этого в арсенале идеологических ценностей либерализма и задействованы: индивидуализм, гарантированность прав человека, примат частной собственности. В своём стремлении стать свободным от опеки государства (по сути, эволюционными методами уничтожить государство и власть) никто даже и не собирается рассуждать о пользе государственного контроля, в том числе в сфере государственных финансов.

И это далеко не случайно. Согласно монетаристской концепции, современные рыночные отношения представляют собой устойчивую, саморегулирующуюся систему, обеспечивающую политическую свободу и экономическую эффективность, и что самое главное - вмешательство государства в развитие экономики допускается, но только путем создания условий для активизации конкурентных сил рынка при помощи рациональной денежной политики (при абсолюте рынка, государство – «ночной сторож»).

Именно поэтому в идеологии либерализма нет, и никогда не будет, места государственному финансовому контролю, так как данная идеология напрочь лишена идеи государственного порядка.

Великий русский философ К.Н. Леонтьев в своей работе «Чем и как либерализм наш вреден?» (1880 год) отметил, что «либерализм, как идея по преимуществу отрицательная, очень растяжима и широка» и что «система либерализма есть, в сущности, отсутствие всякой системы, она есть отрицание всех крайностей, боязнь всего последовательного и всего выразительного».

Впрочем, сегодня, памятуя о традиции или отдавая дань дежурной риторике, современными исследователями приводится тезис об якобы существующей системе российского государственного финансового контроля.

Но, общеизвестно, что система есть совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство, сочетание. Другими словами, говоря о системе государственного финансового контроля в России, мы в первую очередь, должны говорить об упорядоченности, структурности и иерархичности. Но сказанное, именно то, что полностью отсутствует у государственного финансового контроля России наших дней.

Кроме того, по такому принципу системы как взаимозависимость со средой отдельные элементы (например, Росфиннадзор) если и представляют собой начертания системы, то системы явно закрытой, а значит, в конечном счете, рано или поздно наступит состояние равновесия (неизменность всех величин) и прекратятся все процессы (максимум энтропии и минимум свободной энергии).

С нашей точки зрения, данная проблема также сокрыта именно в деструктивном начале либеральной идеологии. И от такой «системы», по замыслу либералов, со временем придется отказаться. Равно как и вовсе придется отказаться от государственного финансового контроля.

И это несмотря на то, что обязательность государственного контроля за рациональным и эффективным использованием ресурсов, как бы странно на первый взгляд это не звучало, заложена в экономической теории изначально: несмотря на обширность ресурсов общества, в конечном счёте, они ограничены. Следовательно, для того, чтобы быть уверенными в рациональном и эффективном использовании ограниченных ресурсов, общество должно контролировать их (этих ресурсов) использование. За подтверждением обратимся к наиболее авторитетным авторам трудов по экономической теории (Economics).

Так, по мнению С. Фишера, Р. Дорнбуша и Р. Шмалензи: «Экономикс, экономическая теория – наука о том, как общество с ограниченными ресурсами решает, что, как и для кого производить».

По мнению К.Р. Макконела и С.Л. Брю: «Экономикс, экономическая наука – общественная наука об использовании редких экономических ресурсов с целью максимального удовлетворения неограниченных материальных потребностей общества».

Если мы обратимся к работам современных экономистов – лауреатов нобелевской премии по экономике, то увидим, что с 1970 года трижды данная премия присуждалась противникам «теории эффективности». В 1970 году нобелевская премия досталась Джеймсу Миррлису и Вильяму Викри. В 1999 году - профессору Амартия Сен. В 2001 году - Джорджу Эйкерлофу, Майклу Спенсу и Джозефу Штиглицу.

Напомним, что теория эффективности являлась основной опорой экономического либерализма с тех пор, как Адам Смит написал о «невидимой руке», управляющей поведением людей. Суть этой теории проста: рынки работают эффективно, способны к саморегулированию и государственного вмешательства в их деятельность не требуется.

Таким образом, шведская Королевская Академия Наук практически «подписалась» под принципом большего вмешательства государства в экономику.

Пожалуй, ни один из современных экономистов не отказывается от разумного контроля государства над экономикой, никто не говорит о том, что не нужен контроль за рациональным и эффективным использованием государственных финансов, однако как раз критерии «разумности» являются ареной жарких споров. Хотя, необходимо признать, что спорят то на эту тему чаще всего юристы.

Кстати, отечественная правовая традиция до XX века не знала понятия «государственный финансовый контроль» (в его современном определении). В отличие от изменений, привнесенных позже и раздробивших государственный контроль по специализированным направлениям, речь шла о государственном контроле, как о комплексном институте. Поэтому финансы, воспринимаемые подчас исключительно, как синоним понятия «деньги», включенные в канву рассматриваемого понятия-симбиоза, заставляют современных исследователей и государственных служащих спорить об исключительно «денежном» характере государственного финансового контроля.

Между тем, сегодня в России, государственные финансы, в широком смысле, должны пониматься, как вся совокупность элементов государства, которая создает национальное богатство общества (national wealth). Это не только чисто управленческая деятельность по формированию и использованию государственного бюджета, но и природные ресурсы, производственная и хозяйственная деятельность субъектов производства, распределения и потребления.

При таком определении государственных финансов, объектами государственного финансового контроля становятся не только организации, использующие бюджетные средства, но и всякая организация, использующая национальное достояние, а государственный финансовый контроль определяется, как деятельность уполномоченных органов государственной власти и государственных органов по контролю над своевременным и полным формированием, эффективным сохранением, законным и рациональным использованием и воспроизводством национального достояния.

Данное определение для нашей страны глубоко исторично: испокон веков в России, именно государство играло важнейшую роль в экономике и социальной политике, поэтому в нашей стране укоренены социальные, а не индивидуалистические мировоззрения.

И вот здесь мы приходим к тому, что в противовес либерализму, должна выступить ещё одна идеологическая ортодоксия – консерватизм, являющая собой, как нам представляется, необходимую основу для организации системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. В отличие от либерализма, для консерватизма главное – не форма, а сохранение того, что первоначально было заложено историей и культурой нашей страны, обогащено в различных социально-экономических условиях её существования и государственного устройства.

Сама сущность «контроля», исходя из этимологии этого понятия (фр. «contre-role» - противосвиток), консервативна по определению, заключена в установлении правильности обстоятельств дела, несет в себе охранительную, сберегающую функцию порядка, и тем самым предопределяет некоторую «традицию» в основах жизнеобеспечения государства. Это и роднит государственный контроль с одной из основополагающих задач консерватизма – формирование государственной системы, соединяющей начала свободы и правопорядка, поскольку консерватизм базируется на представлениях о порядке, дисциплине и крепкой власти (conserve (лат.) означает буквально сохранять, хранить, спасать, беречь, оставлять невредимым, сберегать, щадить, соблюдать).

Государственный контроль – один из старейших государственных институтов России. Его история берет своё начало с Указа царя Алексея Михайловича Романова от 10 марта 1656 года, в соответствии с которым был учрежден Приказ Счета Большой Казны (Счетный приказ). В этой связи, 14 февраля 2006 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным издано распоряжение № 65-рп «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России».

Однако 2006 год будет также ознаменован и другой датой: 25 июля 1996 года Указом Президента Российской Федерации № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» Правительству Российской Федерации впервые была поставлена задача в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». К сожалению, этого так и не произошло. По прошествии десяти лет Россия не имеет федерального законодательства, устанавливающего единые принципы, методы и формы государственного финансового контроля для всей страны.

Но в истории ничто не остается бесследным. Сегодня, думая о будущем России, стремясь выявить реальные перспективы её развития, необходимо изучать и вдумчиво относиться к многовековому опыту Российской государственности, на всех этапах развития которой особое место отводилось финансовому контролю. Только от нас зависит, в каком образе мы предстанем перед потомками: или как недальновидные и непоследовательные в своих действиях либералы-реформаторы 90-х, или как вдумчивые и взвешивающие каждый свой шаг, каждое решение служащие своей Великой страны.