Аналитическая записка по вопросу формирования и использования фонда оплаты труда муниципальных учреждений, финансируемых за счёт средств местного бюджета, выделяемых на руководство и управление в сфере установленных функций
Настоящая аналитическая записка подготовлена в соответствии с планом работы на 2008 год Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа (далее – Контрольно-счетная палата).
Направление деятельности Контрольно-счетной палаты по контролю расходов городского бюджета на общегосударственные вопросы, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, природоохранные мероприятия местного значения охватывает, в том числе расходы на содержание муниципальных учреждений Петропавловск-Камчатского городского округа (далее – городской округ), финансирование которых осуществляется по коду бюджетной классификации, отражающему расходы на руководство и управление в сфере установленных функций>1.
В соответствии с планом работы Контрольно-счетной палатой проведены проверки формирования и использования фонда оплаты труда муниципальных учреждений «Долговой центр г. Петропавловска-Камчатского» (далее – Долговой центр), «Управление транспорта и дорожного хозяйства Петропавловск-Камчатского городского округа» (далее - Управление транспорта и дорожного хозяйства), «Управление капитального строительства и ремонта» (далее – Управление капитального строительства и ремонта), «Централизованная бухгалтерия» (далее - Централизованная бухгалтерия) в 2007 году. В ходе указанных контрольных мероприятий проверено использование средств в общей сумме 64903,5 тыс. рублей (фонд заработной платы – 56316,3 тыс. рублей) или 82,8 % от объёма средств местного бюджета, выделенных в 2007 году на оплату труда работников муниципальных учреждений данной категории, что позволяет говорить о показательном характере выявленных нарушений. Сведения, характеризующие объём средств местного бюджета в части расходов на оплату труда работников учреждений указанной выше категории в 2007 году представлены в таблице 12.
I. Общие положения
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городского округа наделены, в том числе, полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений.
Контрольные мероприятия показали, что в городском округе разработана нормативная правовая база, регулирующая деятельность муниципальных учреждений. Основные принципы, порядок и единые правила создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений на территории городского округа определены Положением о порядке создания, управления, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений3. Правовые основы оплаты труда и порядок формирования фонда оплаты труда работников муниципальных учреждений, финансируемых из бюджета городского округа установлены Положением об оплате труда4.
Между тем выявленные нарушения свидетельствуют о том, что в ходе создания и функционирования муниципальных учреждений не в полной мере соблюдаются требования указанных выше нормативных правовых актов.
Так, согласно Положению о порядке создания, управления, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений основными принципами деятельности органов местного самоуправления городского округа по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений являются: законность и правовая обоснованность; экономическая целесообразность и (или) обоснованность; социальная необходимость и значимость.
Между тем, по мнению Контрольно-счетной палаты в отношении Долгового центра данные принципы соблюдены не в полной мере. Долговой центр учрежден в целях организации работы по управлению муниципальным долгом городского округа5. Однако, согласно п. 3 ст. 101 Бюджетного кодекса РФ управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления (в действующей редакции - исполнительно-распорядительным органом администрации). Таким образом, свою деятельность Долговой центр осуществляет в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ, Положения о порядке создания, управления, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений.
Аналогично, результаты анализа основных целей и задач, выполняемых Управлением транспорта и дорожного хозяйства6, свидетельствуют о дублировании учреждением функций транспортного отдела Комитета городского хозяйства администрации городского округа, связанных с организацией транспортного обслуживания населения. Отличие в выполняемых организациями задачах заключается в том, что на Управление транспорта и дорожного хозяйства кроме того возложено осуществление функций муниципального заказчика по содержанию и ремонту автомобильного дорожного хозяйства в границах городского округа.
В тоже время Контрольно-счетной палатой установлено не соблюдение правовой обоснованности в отношении отдельных решений администрации городского округа в процессе организации деятельности Управления транспорта и дорожного хозяйства. Данное учреждение в пределах уставной правоспособности может осуществлять приносящую доходы предпринимательскую деятельность. В соответствии со статьёй 32 Бюджетного кодекса РФ принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные обязательные поступления, определённые налоговым и бюджетным законодательством РФ подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объёме. Все муниципальные расходы подлежат финансированию за счёт бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе РФ (в редакции, действовавшей в проверяемом периоде, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ данный принцип также указан). Более того согласно п. 7 Положения об оплате труда годовой фонд оплаты труда муниципальных учреждений утверждается Городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа в бюджете городского округа на очередной финансовый год.
Между тем решением о бюджете городского округа на 2007 год не предусмотрены какие-либо доходы и расходы Управления транспорта и дорожного хозяйства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако, по данным контрольного мероприятия 48,7 % фонда оплаты труда Управления транспорта и дорожного хозяйства составляют средства, поступающие из внебюджетных источников. За счёт средств местного бюджета содержатся в основном управленческие кадры, а заработная плата работников автостанции и диспетчерской службы выплачивается из внебюджетных источников. Кроме того, в нарушение Инструкции по бюджетному учёту7 учёт расходов, финансирование которых производится из внебюджетных источников, осуществляется на основании приказа Министерства финансов РФ от 31.10.2000 № 94н8, действие которого не распространяется на бюджетные организации.
Таким образом, по мнению Контрольно-счетной палаты вызывает сомнение экономическая целесообразность создания муниципального учреждения, в значительной степени дублирующего функции органа администрации городского округа.
Кроме того проверками установлено нарушение бюджетного законодательства9 в части не соблюдения Департаментом экономической и бюджетной политики городского округа порядка обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования исполнения расходов бюджета в отношении утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств. В результате денежные обязательства муниципальными учреждениями принимались при отсутствии лимитов бюджетных обязательств.
Как свидетельствуют результаты контрольных мероприятий, в настоящее время финансирование муниципальных учреждений осуществляется по затратному принципу. Бюджетные учреждения находятся на сметном финансировании. Положением об оплате труда установлен порядок формирования фонда оплаты труда работников муниципальных учреждений, финансируемых из бюджета городского округа, в соответствии с которыми осуществляется планирование соответствующих расходов. Формирование фонда оплаты труда для муниципальных учреждений рассматриваемой категории осуществляется в соответствии с утверждённой численностью работников и перечнем выплат (тарифные ставки (оклады), надбавки за сложность, напряженность и особый режим работы и за продолжительность непрерывной работы; ежемесячная премия и материальная помощь; единовременное премирование), объём денежных средств на выплату которых регламентирован (определённое количество окладов на каждый вид). Причём отсутствует разграничение использования базового фонда оплаты труда (ФОТ) и фонда материального стимулирования (ФМС), также не предусмотрен контроль в течение года использования ФОТ и ФМС, чем нивелируется стимулирующий характер выплат, составляющих ФМС.
В практике бюджетного планирования рассматриваемых расходов в городском округе не применяются какие-либо показатели, нормативы или иные критерии оценки результативности использования средств на оплату труда, обуславливающих зависимость объёма выделения средств местного бюджета и фактических результатов деятельности учреждений.
Необходимо отметить, что низкий уровень тарифных ставок, низкая мотивация работников к качественному труду, отсутствие заинтересованности в повышении квалификации требуют принятия действенных мер. Также о наличии проблемных мест применяемой системы оплаты труда свидетельствуют, в том числе и наличие в отдельных случаях вакантных должностей в течение всего проверяемого периода (Управление транспорта и дорожного хозяйства, Управление капитального строительства и ремонта), о текучести кадров (Централизованная бухгалтерия), о наличии работников, принимаемых на работу при несоответствии квалификационным требованиям и стажу работы.
II. Проверка отдельных вопросов организации кадровой работы
Как показали проведённые проверки, во всех муниципальных учреждениях в нарушение требований постановления Госкомстата РФ от 05.01.2004 № 110 штатные расписания составлены по форме, не соответствующей унифицированной форме № Т-3 (ОКУД № 0301017). В результате в штатных расписаниях отсутствуют подписи главных бухгалтеров. Таким образом, предварительный контроль со стороны главных бухгалтеров в части соответствия содержания штатных расписаний нормативным документам в полном объёме не осуществляется.
Кроме того, в отдельных случаях допускались нарушения трудового законодательства в части обязательного соответствия занимаемой работником должности штатному расписанию11. Так, фактическая численность работников Управления транспорта и дорожного хозяйства в течение трёх месяцев превышала численность, утверждённую штатным расписанием, и в соответствии с которой сформирован годовой фонд оплаты труда, на 2 штатные единицы. Аналогично, в Централизованной бухгалтерии в отдельных случаях работники принимались на должности, не предусмотренные штатным расписанием. По состоянию на декабрь 2007 года количество таких работников составляло 7 человек.
Также во всех муниципальных учреждениях тарифные разряды в порядке, соответствующем действующим нормативным правовым актам, по конкретным работникам согласно занимаемыми должностями не устанавливались. Работниками кадровых служб, в должностные обязанности которых входит документальное оформление трудовых отношений работников, не осуществлялся надлежащий контроль обоснованности устанавливаемых тарифных разрядов. Так, например, в Управлении транспорта и дорожного хозяйства аттестация работников не проводилась с 1998 года.
Результаты проверок свидетельствуют об игнорировании роли и значения аттестации, как инструмента адекватной оценки фактического соответствия работника занимаемой должности, перспектив профессионального роста. Формальный подход к аттестации работников отрицательно влияет на формирование реальной зависимости оплаты труда от квалификации работника, степени его соответствия занимаемой должности.
В ходе проверки соблюдения квалификационных требований к образованию, стажу и опыту работы по специальности работников муниципальных учреждений установлено, что отдельные работники Управления транспорта и дорожного хозяйства, Управления капитального строительства и ремонта не правомерно приняты и занимают указанные должности, так как фактический стаж, образование работников не соответствуют квалификационным требованиям по занимаемым должностям.
Необходимо отметить, что проверка формирования и использования фонда оплаты труда Централизованной бухгалтерии проведена в условиях ограниченного доступа к информации в связи с непредставлением трудовых книжек работников. В результате не проверено соблюдение квалификационных требований к образованию, стажу и опыту работы по специальности работников, а также правомерность включения периодов работы (службы) в стаж работы, дающий право на получение надбавки за продолжительность непрерывной работы.
Кроме того, проведёнными проверками выявлено, что в трудовых договорах, представленных к проверке, размер надбавки за продолжительность непрерывной работы не был установлен. Вместе с тем согласно статье 57 Трудового кодекса РФ обязательными для включения в трудовой договор являются условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты). Необходимо отметить, что неоформление надлежащим образом трудовых договоров является нарушением трудового законодательства.
Также в проверяемом периоде в нарушение Трудового кодекса РФ, постановления Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках» кадровая документация по работникам Управления капитального строительства и ремонта находилась в отделе кадров Аппарата администрации городского округа, осуществляющем кадровый учёт в отношении работников Управления капитального строительства и ремонта. Как показала проверка, передача документации произведена в соответствии с распоряжением градоначальника г. Петропавловска-Камчатского от 04.07.2005 № 282-к «О кадровом обеспечении структурных подразделений Администрации города». Однако, в настоящее время муниципальное учреждение в число структурных подразделений администрации городского округа не входит12. Между тем трудовым законодательством ответственность за организацию работы по ведению, хранению, учёту и выдаче трудовых книжек и вкладышей в них возлагается на работодателя. Документальное подтверждение оформления договорных отношений о предоставлении услуг по ведению кадрового учёта Управления капитального строительства и ремонта Аппаратом администрации в ходе проверки не предоставлялось.
По мнению Контрольно-счетной палаты данное нарушение косвенно послужило причиной неэффективного использования Управлением капитального строительства и ремонта средств местного бюджета в сумме 102,4 тыс. рублей. Так, в проверяемом периоде в результате ненадлежащего исполнения должностных обязанностей работниками отдела кадров Аппарата администрации городского округа, а также по причине недостаточного контроля со стороны руководителя Управления капитального строительства и ремонта, допущено неэффективное использование средств местного бюджета в указанной сумме, выплаченных в качестве сохранённого среднего месячного заработка на период трудоустройства уволенному работнику сверх предусмотренного трудовым законодательством срока.
III. Проверка соблюдения порядка начисления и выплаты заработной платы
Контрольно-счетной палатой установлены отдельные нарушения порядка начисления и выплаты заработной платы работникам муниципальных учреждений, обусловленные главным образом не соблюдением требований нормативных актов, а также тем, что отдельные вопросы регулирования оплаты труда недостаточно проработаны и соответствующие положения нормативных актов допускают разночтения.
Так, в проверяемом периоде на работников учреждений возлагалось исполнение обязанностей временно отсутствующих работников с выплатой разницы в окладах. Однако, в Управлении транспорта и дорожного хозяйства, Централизованной бухгалтерии, фактически, работникам был установлен новый должностной оклад, начисление всех выплат производилось на вновь установленный оклад. В результате, в нарушение Трудового кодекса РФ, Положения об оплате труда по причине неправомерного установления нового должностного оклада в период исполнения обязанностей отсутствующих работников в 2007 году в Управлении транспорта и дорожного хозяйства, Централизованной бухгалтерии излишне начислено и выплачено 77,6 тыс. рублей.
Как показала проверка, одним из наиболее характерных нарушений, а также спорным моментом, явилось нарушение порядка начисления и выплаты работникам муниципальных учреждений надбавки за продолжительность непрерывной работы.
В ходе проверки правомерности включения периодов работы (службы) в стаж работы, дающий право на получение надбавки за продолжительность непрерывной работы, установлено завышение размера данной надбавки в отношении отдельных работников Управления транспорта и дорожного хозяйства, Долгового центра. Как было указано выше, в Централизованной бухгалтерии в связи с непредставлением трудовых книжек работников данный вопрос проверить не представилось возможным. В результате завышения данной надбавки в проверяемом периоде в Управлении транспорта и дорожного хозяйства, Долговом центре допущена переплата заработной платы в общей сумме 259,7 тыс. рублей.
Основной причиной данного нарушения явилось отсутствие в муниципальных учреждениях локальных нормативных актов, регламентирующих в полном объёме порядок установления и выплаты надбавки за продолжительность непрерывной работы.
В ходе проверки правомерности включения периодов работы (службы) в стаж, дающий право на получение надбавки за продолжительность непрерывной работы, в Управлении капитального строительства и ремонта завышение размера данной надбавки не установлено. Однако, в результате того, что порядок установления надбавки не проработан, в проверяемом периоде допущены несвоевременное установление надбавки, а также занижение размера надбавки в отношении отдельных работников в общей сумме 16,1 тыс. рублей.
Аналогично, в результате отсутствия регламентации порядка установления надбавки, допущено занижение размера данной надбавки в Управлении транспорта и дорожного хозяйства. По данным проверки предварительная сумма недоплаты заработной платы в проверяемом периоде составила 43,3 тыс. рублей.
Необходимо отметить, что решением Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 16.04.2008 № 150-р13 в Положение об оплате труда внесены изменения, которые вступают в силу со дня официального опубликования и распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года, в части наименования надбавки, из которого исключены слова «в учреждениях данной сферы, муниципальных учреждениях». С учётом внесённых изменений в настоящее время при установлении надбавки учитывается продолжительность непрерывной работы в государственных и муниципальных организациях данной сферы. Таким образом, в результате внесённых изменений ухудшено положение работников, в отношении которых в соответствии с ранее действующей редакцией размер надбавки был рассчитан с учётом стажа работы в муниципальных учреждения, не относящихся к «данной сфере». Между тем понятие «данной сферы» в нормативном документе в новой редакции также не конкретизируется, что допускает разночтения в практике применения при определении размера надбавки в отношении конкретных работников. Необходимо отметить, что ранее Контрольно-счетная палата неоднократно14 предлагала внести уточнения в Положение об оплате труда с целью конкретизации организационно-правовой формы и сферы организаций, за продолжительность непрерывной работы в которых устанавливается стимулирующая надбавка.
Кроме того, одним из характерных нарушений, выявленных в ходе проверок, является нарушение порядка начисления и выплаты заработной платы руководителям учреждений. Данный факт имеет место во всех проверенных учреждениях. Однако в трёх из четырёх проверенных учреждений нарушения связаны с включением в трудовые договоры, заключённые Комитетом по управлению имуществом городского округа (далее – Комитет), положений, противоречащих нормативным правовым актам либо с отсутствием в указанном трудовом договоре существенных условий, определяющих размер оплаты труда. Общая сумма переплаты в результате данных нарушений составила 284,1 тыс. рублей.
Так, при изменении системы оплаты труда, применяемой в Долговом центре, Комитет, в компетенции которого находится заключение, изменение и прекращение трудового договора от имени муниципального учреждения с его руководителем15, не установил размер надбавки за продолжительность непрерывной работы директору Долгового центра. В результате в проверяемом периоде выплата надбавки за продолжительность непрерывной работы руководителю учреждения производилась в размере надбавки за выслугу лет, установленной ранее с учётом времени прохождения военной службы.
Кроме того, в Централизованной бухгалтерии в срочном трудовом договоре, заключённом Комитетом с руководителем учреждения, в нарушение Положения об оплате труда неправомерно завышен размер коэффициента особенностей работ.
Аналогично, основанием для выплаты надбавки за продолжительность непрерывной работы в завышенном размере руководителю Управления транспорта и дорожного хозяйства являлось включение в срочные трудовые договоры, заключённые Комитетом, конкретного размера данной надбавки, который был определён не верно.
Контрольно-счетной палатой в адрес Комитета направлено информационное письмо, в котором предложено, в связи с тем, что в ходе проверок неоднократно выявлялось несоответствие трудовых договоров, заключённых Комитетом с руководителями муниципальных учреждений, требованиям нормативных правовых актов, провести ревизию всех трудовых договоров, заключённых на данный момент Комитетом с указанной выше категорией работников.
Между тем факт значительного удельного веса в объёме выявленных нарушений, приведших к завышению размера выплат различного характера, нарушений именно в отношении руководящих работников муниципальных учреждений (более 70,0 %), обуславливает постановку вопроса о целесообразности выделения в общем фонде оплаты труда фонда оплаты труда управленческого персонала с последующим разграничением их при использовании.
Также в ходе проведённых контрольных мероприятий установлены нарушения порядка расчёта оплаты отпусков работников муниципальных учреждений. Так, в нарушение постановления Правительства РФ от 11.04.2003 № 213 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы»16 в Управлении капитального строительства и ремонта в отдельных случаях учитывались разовые премии, не предусмотренные применяемой системой оплаты труда. В результате в проверяемом периоде допущена переплата в общей сумме 24,0 тыс. рублей. Кроме того в Централизованной бухгалтерии отдельным работникам (директор, главный бухгалтер, их заместители) неправомерно установлен и оплачен ежегодный дополнительный отпуск, как работникам с ненормированным рабочим днём. При этом в городском округе нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днём согласно статье 119 Трудового кодекса РФ не установлены. Общая сумма переплаты в результате данного нарушения составила в общей сумме 101,5 тыс. рублей.
Проведёнными проверками также установлены факты неположенных выплат работникам муниципальных учреждений. Так, в нарушение Положения об оплате труда в Централизованной бухгалтерии неправомерно установлена и выплачена стимулирующая надбавка за сложность, напряженность и высокое качество работы, непредусмотренная данным нормативным актом. В результате допущена переплата в общей сумме 135,1 тыс. рублей. Аналогично, работникам Управления транспорта и дорожного хозяйства в нарушение Положения об оплате труда выплачена материальная помощь по основанию, не предусмотренному данным нормативным правовым актом, на общую сумму 76,0 тыс. рублей.
Кроме того в ходе проверок выявлены нарушения, размер переплаты по которым не рассчитывался. Однако не выполнение нормативных правовых актов, регулирующих порядок начисления и выплаты заработной платы, может привести в дальнейшем к значительным суммам финансовых нарушений. Так в проверяемом периоде при выплате работникам Централизованной бухгалтерии премии за своевременное и качественное выполнение особо важных и сложных заданий в нарушение Положения о порядке выплаты надбавок и иных видах материального стимулирования к должностному окладу работникам Централизованной бухгалтерии в отдельных случаях не определены конкретные задания, за выполнение которых осуществлено премирование.
Таким образом, общая сумма финансовых нарушений, установленных в ходе формирования и использования фонда оплаты труда муниципальных учреждений, финансируемых за счёт средств местного бюджета, выделяемых на руководство и управление в сфере установленных функций, составила 979,4 тыс. рублей или 1,73 % от объёма средств, фактически израсходованных на оплату труда работников рассмотренных муниципальных учреждений. Между тем данная сумма переплат и неположенных выплат не отражает весь объём выявленных нарушений, так как по отдельным нарушениям размер переплаты не рассчитывался. Так, например, выплаты заработной платы работникам, которые приняты на должности без соблюдения квалификационных требований и требований к стажу работы, без сомнения произведены в завышенном размере. Также выплаты заработной платы при превышении штатной численной численности работников являются неправомерными. Решение о возмещении ущерба в данных случаях возможно только посредством обращения в судебные органы.
Общая сумма возмещения по результатам реализации материалов рассмотренных выше контрольных мероприятий на момент написания данной аналитической записки составляет 302,4 тыс. рублей.
Выводы:
1. Контрольные мероприятия показали, что в городском округе разработана нормативная правовая база, регулирующая деятельность муниципальных учреждений. Между тем выявленные нарушения свидетельствуют о том, что в ходе создания и функционирования муниципальных учреждений не в полной мере соблюдаются требований данных нормативных правовых актов.
2. Согласно Положению о порядке создания, управления, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений основными принципами деятельности органов местного самоуправления городского округа по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений являются: законность и правовая обоснованность; экономическая целесообразность и (или) обоснованность; социальная необходимость и значимость.
Между тем Долговой центр создан и осуществляет деятельность в нарушение требований нормативных правовых актов, так как согласно Бюджетному кодексу РФ управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления. Необходимо отметить, что решением о бюджете городского округа на 2008 год финансирование Долгового центра с целью реализации каких-либо мероприятий не предусмотрено, то есть в 2008 году финансирование Долгового центра связано только с его содержанием.
Управление транспорта и дорожного хозяйства в своей деятельности в значительной степени дублирует функции Комитета городского хозяйства администрации городского округа, что ставит под сомнение экономическую целесообразность существования данного учреждения. Кроме того решением о бюджете городского округа не предусмотрены какие-либо доходы и расходы учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Вместе с тем 48,7 % фонда оплаты труда учреждения составляют средства, поступающие из внебюджетных источников.
3. В результате не соблюдения Департаментом экономической и бюджетной политики городского округа установленного бюджетным законодательством порядка обязательных процедур санкционирования исполнения расходов бюджета в части утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств, денежные обязательства муниципальными учреждениями принимаются при отсутствии лимитов бюджетных обязательств.
4. Применяемая система оплаты труда характеризуется отсутствием разграничения использования базового фонда оплаты труда (ФОТ) и фонда материального стимулирования (ФМС), также не предусмотрен контроль в течение года использования ФОТ и ФМС, чем нивелируется стимулирующий характер выплат, составляющих ФМС.
5. В практике бюджетного планирования рассматриваемых расходов в городском округе не применяются какие-либо показатели, нормативы или иные критерии оценки результативности использования средств на оплату труда, обуславливающих зависимость объёма выделения средств местного бюджета и фактических результатов деятельности учреждений.
6. Во всех муниципальных учреждениях в результате составления штатных расписаний по форме, не соответствующей унифицированной, предварительный контроль со стороны главных бухгалтеров в части соответствия содержания штатных расписаний нормативным документам не осуществляется.
7. В отдельных случаях допускались нарушения трудового законодательства в части обязательного соответствия занимаемой работником должности штатному расписанию, в результате фактическая численность работников Управления транспорта и дорожного хозяйства превышала численность, утверждённую штатным расписанием, на 2, в Централизованной бухгалтерии - на 7 штатных единицы.
8. Результаты проверок свидетельствуют об игнорировании роли и значения аттестации, как инструмента адекватной оценки фактического соответствия работника занимаемой должности, перспектив профессионального роста. Формальный подход к аттестации работников отрицательно влияет на формирование реальной зависимости оплаты труда от квалификации работника, степени его соответствия занимаемой должности.
9. В ходе проверки соблюдения квалификационных требований к образованию, стажу и опыту работы по специальности работников установлено, что отдельные работники Управления транспорта и дорожного хозяйства, Управления капитального строительства и ремонта не правомерно приняты и занимают указанные должности.
10. Проверка формирования и использования фонда оплаты труда в Централизованной бухгалтерии проведена в условиях ограниченного доступа к информации, в связи с непредставлением трудовых книжек работников. В результате не проверено соблюдение квалификационных требований к образованию, стажу и опыту работы по специальности работников, а также правомерность включения периодов работы (службы) в стаж работы, дающий право на получение надбавки за продолжительность непрерывной работы.
11. Проведёнными проверками выявлены нарушения трудового законодательства, выразившиеся в ненадлежащем оформлении трудовых договоров в части отсутствия размера надбавки за продолжительность непрерывной работы. Во все муниципальных учреждениях в трудовых договорах работников размер данной надбавки не указан.
12. В нарушение трудового законодательства кадровый учёт в отношении работников Управления капитального строительства и ремонта осуществляется отделом кадров Аппарата администрации городского округа. По мнению Контрольно-счетной палаты данное нарушение косвенно послужило причиной неэффективного использования средств местного бюджета в сумме 102,4 тыс. рублей, выплаченных в качестве сохранённого среднего месячного заработка на период трудоустройства уволенному работнику сверх предусмотренного трудовым законодательством срока.
13. Общая сумма финансовых нарушений, установленных в ходе формирования и использования фонда оплаты труда муниципальных учреждений, финансируемых за счёт средств местного бюджета, выделяемых на руководство и управление в сфере установленных функций, составила 979,4 тыс. рублей или 1,73 % от объёма средств, фактически израсходованных на оплату труда работников рассмотренных муниципальных учреждений. Между тем данная сумма не отражает весь объём выявленных нарушений, так как по отдельным нарушениям размер переплаты не рассчитывался. Так, например, выплаты заработной платы работникам, которые приняты на должности без соблюдения квалификационных требований и требований к стажу работы, без сомнения произведены в завышенном размере. Также выплаты заработной платы при превышении штатной численной численности работников являются неправомерными. Решение о возмещении ущерба в данных случаях возможно только посредством обращения в судебные органы.
14. В результате неправомерного установления нового должностного оклада в период исполнения обязанностей отсутствующих работников в 2007 году в Управлении транспорта и дорожного хозяйства, Централизованной бухгалтерии излишне начислено и выплачено 77,6 тыс. рублей.
15. Одним из наиболее характерных нарушений является нарушение порядка начисления и выплаты надбавки за продолжительность непрерывной работы, в результате чего в проверяемом периоде в Управлении транспорта и дорожного хозяйства, Долговом центре допущена переплата в общей сумме 259,7 тыс. рублей. Основной причиной явилось отсутствие локальных нормативных актов, регламентирующих в полном объёме порядок установления и выплаты данной надбавки. В результате допущено несвоевременное установление надбавки, а также занижение размера надбавки в отношении отдельных работников в Управлении капитального строительства и ремонта в общей сумме на 16,1 тыс. рублей, Управлении транспорта и дорожного хозяйства - 43,3 тыс. рублей.
16. В результате внесённых в 2008 году решением Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа в Положение об оплате труда изменений, которые распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года, ухудшено положение работников, в отношении которых в соответствии с ранее действующей редакцией размер надбавки был рассчитан с учётом стажа работы в муниципальных учреждения, не относящихся к «данной сфере». Кроме того до настоящего времени отсутствует конкретизация организационно-правовой формы и сферы организаций, за продолжительность непрерывной работы в которых устанавливается стимулирующая надбавка в части понятия «данной сферы».
17. Контрольными мероприятиями установлены нарушения порядка начисления и выплаты заработной платы руководителям учреждений, допущенные в результате включения в трудовые договоры, заключённые Комитетом по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа, положений, противоречащих нормативным правовым актам либо с отсутствием в трудовом договоре существенных условий, определяющих размер оплаты труда. Общая сумма переплаты составила 284,1 тыс. рублей. Контрольно-счетной палатой Петропавловск-Камчатского городского округа в адрес Комитета по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа направлено информационное письмо с предложением провести ревизию трудовых договоров, заключённых на данный момент с указанной выше категорией работников.
18. Значительный удельный вес в объёме выявленных нарушений, приведших к завышению размера выплат различного характера, нарушений в отношении руководящих работников (более 70,0 %), обуславливает постановку вопроса о целесообразности выделения в общем фонде оплаты труда фонда оплаты труда управленческого персонала с последующим разграничением их при использовании.
19. В результате нарушения порядка расчёта оплаты отпусков работников в Управлении капитального строительства и ремонта допущена переплата в общей сумме 24,0 тыс. рублей. Кроме того в результате неправомерного установления ежегодного дополнительного отпуска в Централизованной бухгалтерия допущена переплата в общей сумме 101,5 тыс. рублей.
20. Проведёнными проверками установлены факты неположенных выплат работникам муниципальных учреждений: Централизованной бухгалтерии - установление надбавки, непредусмотренной нормативным актом, на сумму 135,1 тыс. рублей; Управлении транспорта и дорожного хозяйства - выплата материальной помощи по основанию, непредусмотренному нормативным правовым актом, - 76,0 тыс. рублей.
21. Общая сумма возмещения по результатам реализации материалов рассмотренных выше контрольных мероприятий на момент написания данной аналитической записки составляет 302,4 тыс. рублей.
Предложения:
1. Направить аналитическую записку для сведения в адрес Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа.
2. Направить информационное письмо с приложением аналитической записки в адрес Главы Петропавловск-Камчатского городского округа с предложением обратить внимание на решение следующих вопросов:
- обеспечение в полном объёме контроля выполнения требований нормативных правовых актов, регламентирующих порядок создания, реорганизации, ликвидации и функционирования муниципальных учреждений на территории городского округа;
- устранение и недопущение в дальнейшем нарушений, выявленных в ходе проведённых контрольных мероприятий; в особенности – повышение персональной ответственности работников за качественное выполнение должностных обязанностей;
- реализация на практике действенной оценки эффективности расходов местного бюджета в части финансирования деятельности бюджетных учреждений;
- внедрение механизма бюджетного планирования рассматриваемых расходов, обуславливающего зависимость объёма выделения средств и фактических результатов деятельности учреждений;
- при переходе на отраслевые системы оплаты труда разработать нормативные правовые акты, в полной мере регламентирующие порядок формирования и использования фонда оплаты труда, в частности:
предусмотреть разграничение использования базового фонда оплаты труда и фонда материального стимулирования;
при использовании в дальнейшем понятия «организации данной сферы» конкретизировать его во избежание разночтений.
| Аудитор Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа |
О.Н. Артёмова |